财政部2012年发布了《内控规范》，要求自2014年1月1日起在全国范围内实施，2015年财政部下发的《指导意见》规定了一个时间节点，全国范围内的行政事业单位必须在2020年前完成内控体系建设工作。据我们了解，大多数单位着手开始内控建设工作并不是因为财政部这两个文件，而是2016年下半年财政部下发了关于开展基础性评价工作的通知，财政部要动真格的检查了，单位于是就开始行动了。2017年财政部又下发了部门性法规文件《内控报告管理制度》，要求单位每年必须按要求提交《内控报告》，除了财政部门，审计部门和巡视巡查组也参与到内控监督检查工作中来了，更重要的是，新《会计法》修订稿将单位内部建设情况作为一项监督和追责的内容。所以，对每一个行政事业单位来说，内控都不是可做可不做的一项工作，而是党中央要求的政治任务和国家法定的一项重要工作，是实现国家治理体系和治理能力现代化的坚实基础和有力支撑。对于地市级、县区级党政机关和事业单位，应该如何规划和推进内控建设工作呢？根据我们对财政部相关文件的解读和为100余家单位提供内控咨询的实践经验，建议单位可以考虑选择以下步骤和方式开展内控建设工作。
一、不争先别落后
对每一家单位来说，内控建设都是一项全新的、复杂的工作。财政部2012年发布的《内控规范》是“试行”版本，财政部也是在摸着石头过河。财政部到目前为止下发了三个关于内控建设的规范性文件：《内控规范》、《指导意见》和《内控报告管理制度》，除了这三个文件，每年《内控报告》提出的编报要求也是财政部对单位内控建设的指引和指导。所以我们建议单位内控建设紧跟财政部以上文件的要求就可以了，没必要超前，比如，2012年《内控规范》要求的内控范围是六大经济业务活动，2015年《指导意见》又增加了权力运行，那我们就针对决策、执行、监督，分级授权等权力运行和六大经济业务活动领域开展内控建设工作就可以了，目前还没有必要把日常的人事管理、党建工作纳入到内控建设的范围之内。
根据财政部门的要求，所有使用财政性资金的党政机关、事业单位和社会团体等都必须要进行内控建设，所以在决定开始内控建设工作之前，不妨先考察一下本地区、本系统其他单位是否都已经开始了这项工作。如果本地区、本系统的单位都还没有开始做，那就暂时不用着急；如果已经有一些单位开始做了，那就别扛着，赶快跟领导汇报吧！我们建议“不争先”的原因，是考虑到目前凭自己的力量设计编写《内控手册》的单位少之又少，这就面临一个选择咨询服务机构的问题，就像在淘宝网购要先看看评价一样，打听一下其他单位对咨询服务机构专业水平和服务能力的评价，选择对了，省心省事；如果选择的咨询机构没有研发实力，只是套个模板糊弄着做个手册应付检查，每年填报《内控报告》和手册更新升级的时候，牵头部门财务科还是焦头烂额。
当然，内控建设是绝对不能落后的。财政、审计、巡视巡察组每年都可能对单位进行检查，2019年《会计法》修订草案第二十六条增加了关于单位内控建设的要求，第四十四条明确规定，未按规定建立并实施内部控制的单位，对单位“一把手”、分管领导和财务负责人，要进行经济处罚和行政处分。单位内控建设的情况，已经上升到人大立法的高度了，法律的底线，是绝对不能碰的。
二、先手册后软件
简单了说，内控建设初期阶段的工作就是设计编写《内部控制手册》和上信息化软件，这两项工作应该先做哪个呢？我们建议按照“先手册后软件”的顺序做。首先来看财政部对这个问题是怎么要求的，每年财政部下发的《内控报告》编报要求，重点就是梳理流程、查找风险点、制定措施、建立制度等等，对信息化建设工作提出的要求比较少。其次是从费用角度考虑，咨询机构设计编写一套《内部控制手册》的费用，要比上软件的费用少的多，在办公经费里挤一挤就能解决了。上套软件少则十几万，甚至几十万，单位必须要编制项目经费预算，财政局能不能批是个问题，即便是批了，年终还要进行项目支出绩效评价，如果绩效不达标，单位负责人和牵头部门是要被问责的。最后从内控实施的角度考虑，各科室和岗位内控职责没有理清、流程没有优化、制度不规范、执行的各项标准没有明确（比如“三重一大”中大额资金的标准），基础工作没有做好，盲目上信息化软件，很可能会推行不下去。实际上，无论政府机关还是企事业单位，失败的信息化项目要比成功的项目多的多。
三、先框架后细化
内控涉及到单位权力运行和六大经济业务活动，需要管控的事项很多，所以在开始设计编写《内部控制手册》之前，就需要考虑细化到什么程度的问题。我们建议在内控建设的初期阶段，先把内控体系的框架建立起来，风险评估、单位层面、业务层面、评价监督、流程图、管理制度、表单体系等，一个都不能少。财政部要求的，该有的我们都有了，可能某项业务环节还没有细化，那就明年再更新升级吧，比如差旅费、会议费等支出项目，这些费用都属于基本支出的范围，流程基本一致，只是报销用的原始单据不同而已，因此在建设初期阶段设计一个基本支出管理流程图就可以了。这就相当于解决一个人有房住的问题，盖一个房子，有门有窗、通水通电，能基本上满足能住的需求就行了。如果想住的舒适一点，那就得安装空调、铺地板、买家具等等，这是后期阶段建设的工作。从费用的角度考虑，咨询服务机构的收费是与项目投入的时间精力成正比的，做的太细太全面，收费肯定要高。从单位执行的角度考虑，内部控制对业务活动是起约束作用的，如果流程图太多太繁琐，可能大家在实际工作中一时半会适应不了，工作效率会受到影响。内控建设只有起点，没有终点，所以按照先框架后细化的步骤分期建设，每年都新任务，年年都有新进展，起码我们财务科年底写工作总结时有新素材新亮点了吧。
四、先建立后升级
单位设计编写了《内部控制手册》，也上了信息化软件，是不是内控建设工作就算完成了？当然不是，这顶多算是完成了内控体系建立阶段的工作。党中央和各级政府主管部门每年都会下发、修订涉及单位内控的新法规、新文件，比如，2019年党中央修订了《党组工作条例》，文件涉及到党组在单位的地位、党组集体议事决策的要求等内容，非常重要。单位的制度文件必须要及时根据新法规、新文件进行相应的更新和升级，自2018年开始，每年的《内控报告》也都会要求单位提供流程和制度更新升级的佐证材料。所以，单位首先应该按规范要求建立起内控体系文件，具体来说就是设计编写《内部控制手册》，然后每年还应该着手准备内控体系文件的升级和更新工作，单位可以独立完成这项工作，当然也可以继续聘请咨询服务机构提供后续升级服务。
单位内控建设，谋定而后动，选择大于努力，做好打持久战的思想准备吧！
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