东莞市：创新基层管理体制 推动治理体系和治理能力现代化（创新基层管理体制机制）

来源：人民网-吉林频道

一、背景与起因

东莞实行“市直管镇”行政架构，下辖28个镇、4个街道。镇街是市以下基层治理的全部力量，深化乡镇街道体制改革对于东莞发展具有极其重要的意义。东莞以目标为引领、以问题为导向，瞄准基层治理体系中的痛点难点，通过开展深化乡镇街道体制改革工作，创新基层管理体制，实现基层治理能力和治理水平的全面提升。

二、做法与经过

(一)紧扣一个根本原则，坚持和加强党的全面领导。一是优化镇街党(工)委职能。明确镇街党(工)委统一领导本级政权机关、群团组织和其他各类组织，强化镇街党(工)委在加强党的建设、推动经济发展、统筹社区发展、实施公共管理、组织公共服务、维护公共安全等方面的职能。二是加强镇街党(工)委对各项工作的领导。建立综合治理委员会、公共服务委员会、综合行政执法委员会等3个由乡镇街道党(工)委统一指挥协调的工作平台，健全乡镇街道党(工)委对本区域重点领域、重大工作领导的体制机制，充分发挥镇街党(工)委总揽全局、协调各方的作用。三是全面加强镇街党组织建设。在各镇街组建党建工作办公室，设置非公有制经济组织和社会组织党建服务中心，不断强化基层党建工作力量，推动以基层党建引领基层治理。

(二)锚定一个改革方向，完善镇街职能体系建设。以职能配置适应镇街经济社会发展需要为改革方向，重点理顺镇街职能体系，加大向镇街下放权限的力度。一方面，按照本轮党政机构改革以来对乡镇街道的职责定位调整和职能划转要求，进一步厘清镇街机关和市直部门的权责关系，以及镇街党政办事机构之间的职能边界，切实解决政出多门、责任不明、推诿扯皮等问题。另一方面，以经济发达镇试点工作经验为先导，按照实际需要、宜放则放、应放尽放的原则，进一步梳理出镇街发展迫切需要、适宜下放镇街行使的职权清单，在原有放权基础上，进一步下放325项行政执法事项，促使管理权限与基层发展需要相匹配。

(三)统设13个内设机构，构建运转高效机构体系。按照“大部门制综合设置”的思路，将32个镇街原来设置的11-14个党政综合性办事机构统一规范为设置13个党政综合性办事机构，其中7个是省委要求“必设”的机构，分别是党政综合办公室(统计办公室)、综合治理办公室(信访办公室)、党建工作办公室(组织人事办公室)、人大办公室、公共服务办公室(党群服务中心)、纪检监察办公室(审计办公室)、综合行政执法办公室(综合行政执法队)；6个是立足实际,因地制宜“选设”的机构，分别是宣传教育文体旅游办公室、统一战线工作办公室、经济发展局、住房和城乡建设局、农林水务局、卫生健康局。加大镇街下属事业单位改革力度，推动镇街事业单位行政职能回归机关，撤销2个主要承担执法工作的事业站所，调整优化8个事业单位的职责任务。

(四)打造“三驾马车”，全面提升基层治理能力。在镇街党(工)委建立综合治理委员会、公共服务委员会、综合行政执法委员会等3个统一指挥协调的工作平台，打造推动基层治理体系和治理能力现代化建设的“三驾马车”。其中，综合治理委员会着重解决治理体系中“理”的问题，形成党委领导下的政府、社会、公众携手参与的社会治理格局。综合行政执法委员会着重解决治理体系中“治”的问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体系和职责明确、依法行政的政府治理体系。公共服务委员会着重解决治理体系中“服务”的问题，打造“一门、一窗、一网、一次”服务体系，构建基层“大民生服务”格局。3个委员会的主任由分管相关工作的党(工)委委员担任，成员由相关党政机构、事业单位、社会组织及村(居)民群众代表组成，业务上分别由市委政法委、市政务服务数据管理局、市委全面依法治市办公室统筹指导。

(五)下沉两类资源，实现机构编制双轮驱动。一是推动编制资源下沉。一方面，在综合考量各镇街的生产总值、土地面积、常住人口、市场主体、财政承担能力等因素基础上，将省下达的1462名编制全部分配到各镇街，重点用于保障执法工作。分配后，全市32个镇街机关编制全部达到80名以上，对比原来核定编制数，最少的增加18名，最多增加89名，基层执法力量大幅加强。另一方面，从市事业编制总额中调剂128名分配到各镇街事业单位，着重加强镇街公益服务的工作力量。二是推动机构下放管理。将除上级要求必须实行垂直管理体制的公安、自然资源和生态环保等3个领域外，其他市直部门派出镇街的分局，其人、财、物全部下放属地镇街管理。

(六)组建一支执法队伍，提升镇街综合执法效能。在总结经济发达镇试点工作经验的基础上，以深化乡镇街道体制改革为契机，全面推进镇街综合行政执法改革。一是实行一支队伍执法。整合包括农业、文化、卫生健康、水务等16个领域的执法职责，集中由镇街综合行政执法办公室(综合行政执法队)承担，构建综合行政执法委员会统筹，综合行政执法办承办的基层综合行政执法体系。二是建立纵横运行机制。在纵向上，明确由市委全面依法治市办公室集中统筹、指导镇街综合执法工作，同时规范综合执法统一指挥协调工作平台建设。在横向上，明确镇街综合行政执法委员会负责统筹协调，综合行政执法办公室与各市直部门派出分局、镇街网络力量分工协助，将各类执法工作力量纳入指挥协调工作平台，实现执法“握指成拳”。

(七)聚焦三个重点领域，加强基层公共服务保障。一是在教育领域，大力增编制、调编制。针对教育编制不足问题，进一步加强编制统筹力度。一方面，通过转变政府职能和深化事业单位改革，在全市调剂1033名编制重点保障义务教育阶段学校，适当倾斜生源集中、编制紧张的地区和学校；另一方面，出台《东莞市推进中小学校“市管校聘、镇管校聘”管理改革实施方案》，建立健全市统筹、镇管为主、市镇一体的教师管理体制和均衡发展保障机制，通过划转空编、教师交流等方式，科学布局教师资源，有效解决各镇街教育发展不平衡、教师及编制资源分布不均的问题，全市教育系统内共调剂编制703名。二是在卫生领域，全面强医院、设中心。优化基层医疗机构领导任命程序，镇街医院、社卫中心主要领导由镇街政府提出人选，由市卫健局进行任命，保证医疗卫生机构领导专业性。依托镇街公立医院，建设5所区域医疗中心，推动区域中心医院与相关高等院校建立新型合作关系，全面提升医疗卫生服务水平，发挥龙头医院的片区辐射带动作用，同时推动中西医结合、医养结合及专科特色等医院建设，构建多样化、多层次的基层医院服务体系。在每个镇街设立社区卫生服务中心，建立“小病在社区、大病到医院、康复回社区”的分级诊疗及公共保健机制。三是在政务服务领域，推动建平台、优服务。一方面，在市镇建立市民服务中心，在所有村(社区)建立党群服务中心，在全市重点工业商业区建立72个阳光雨党群服务中心，搭建起市、镇、村三级政务服务架构。另一方面，通过实施行政审批制度改革、商事登记制度改革和推进“网上办事”等，为市民群众提供便捷的政务服务。

三、成效与反响

(一)党对基层治理的领导进一步加强。通过组建镇街党(工)委领导下的综合治理委员会、公共服务委员会、综合执法委员会，对内整合各部门条线力量，对外整合政府与市场社会力量，对上承接部门任务，对下回应群众诉求，夯实党在基层的领导核心地位，使治理方式从过去自上而下的单向管理转向党领导下的基层多元主体的良性互动，并取得显著成效。如在新冠肺炎防疫工作中，镇街综合治理委员会充分发挥党的统筹协调作用，整合各部门力量，与各类群团组织、社会组织签订共建、联建协议，推动全社会资源力量向网格集结，组建了一支近万人的网格员队伍，以及一支包括党员干部、企管人员、出租房东、市民群众在内的“志愿网格员队伍”，在防控疫情中发挥巨大作用。

(二)对基层经济社会更好发展的推动作用逐渐显现。通过推动权限下放，东莞已将30多个市直部门的4800多项经济社会管理权限以委托的方式、884项行政执法事项以授权的方式下放给32个镇街行使，使其权限基本达到县一级的水平，促使管理权限与基层发展需要相匹配，推动镇街职能转变，优化基层审批服务便民机制，加强基层行政执法工作，不断改善基层的营商环境，有力激发经济社会发展的活力。

(三)基层管理服务队伍更加充实强大。一是通过全面优化党政机构、事业单位和市直部门派出机构设置，初步搭建起基层治理体系中的“四梁八柱”，并通过优化运行机制，促使新机构能在短时间内产生“化学反应”发挥“十足”效能，打造一支优秀、高效的基层管理服务队伍。二是通过推动各类机构编制资源下沉，充实镇街服务管理队伍力量，使基层有人有权有物，保障基层事情基层办，基层事情有人办，有效缓解基层管理任务重人员少的“小马拉大车”问题，提升了基层管理工作的质量和效率。

(四)增强了人民群众的幸福感和获得感。通过加大对基层教育、医疗和公共服务等基础服务领域的机构编制支持，花力气、下决心解决镇街基础服务资源不均衡等问题，强化基层基础服务能力建设，补齐基层基础服务短板，为人民群众办好事、办实事、解难事，为民众提供充足、优质、便捷的服务，使人民群众的获得感、幸福感得到大幅提升。

四、探讨与评论

如何解决乡镇经济社会快速发展过程中，有限的镇级治理资源与庞大的社会治理和服务需求之间的矛盾，是乡镇在发展过程中实现基层治理体系和治理能力现代化的重要命题。

东莞镇街经济社会快速发展的同时，面临着承担远超传统镇级所需应对的经济社会管理事务量的挑战。东莞市坚持问题导向，针对基层治理统筹不够、权限不足、队伍不强、服务不便等突出瓶颈问题，对镇街的组织结构进行制度化再造，通过加强党对基层治理的统一领导，扩大经济社会管理权限，优化调整党政机构、事业单位和市直部门派出机构设置，充实基层队伍力量，完善运行机制建设，组建综合治理委员会、公共服务委员会、综合行政执法委员会等3个统一指挥协调的工作平台，将分散在各个部门的人力物力统筹起来，将丰富的社会资源联合起来，打造“党委—政府—社会”的多元共治体系，有效缓解镇街治理资源与治理任务之间的紧张性，使镇街治理能力和治理水平全面提升，充分回应基层经济社会发展需要和人民群众的核心需求，让改革发展成果惠及全体人民，增强人民群众的获得感、幸福感。这些改革经验，对于传统乡镇在经济社会发展过程中推动治理体系和治理能力现代化，具有积极的示范意义。