作者：高越（北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、北京市科学技术研究院）
高质量发展是我国“十四五”时期经济社会发展的主题，这对科研管理的提质增效提出了更高要求，特别是以科研项目为载体的经费管理改革，成为进一步激发创新活力、提升创新效能的重要突破口。
“十四五”时期，我国将全面探索“揭榜挂帅”“赛马制”“帅才科学家负责制”等一系列新型科研项目管理机制。
美、日、德等科技发达国家在科研项目组织、团队遴选、资助方式等方面进行了有益的探索，借鉴其成功经验，对于构建我国新型科研项目组织模式、打造科技管理新范式具有重要意义。
发达国家科研项目管理的三大经验
典型科技发达国家高水平创新绩效根本支点在以“人”为中心的项目主管机制，经费拨付管控是基本主线，与包容性创新相匹配的经费使用是重要保障，提高创新绩效是最终目的。
首先，以“人”为中心的项目主管导向型研究组织机制。一是突出项目经理人的专业化权重。美国国防部高级研究计划局（DARPA）推行扁平化与人性化的管理体制，专业化项目经理人是DARPA的创新核心。DARPA对项目经理人招聘标准极高，应聘人员需在军队、企业、学术机构拥有5年以上工作经验，对相关技术有足够灵敏的科学嗅觉；同时，拥有丰富的项目管理经验和投资经验，能够充分挖掘潜在科研项目和优秀科研人才。二是注重发挥项目经理人串联产业、学术和政府三方的纽带功能。项目经理人不仅需要了解美国目前与未来所面临的挑战，还需要识别有助于应对挑战的高新技术，并确保高新技术通过迭代创新移交到需求部门。又如日本先进技术探索性研究（ERATO）非常重视项目负责人的领导力和独创性，实行以“人”为中心的项目主管导向型研究模式。三是确立项目主管的灵魂作用。日本科学技术振兴机构负责选择精通创新和科学研究方法的关键人物——项目主管，项目主管负责设计项目主题，选择年轻有才能的国际科技工作者共同工作，并根据独特的概念设计研究项目，引导新领域的创新发展。同时项目主管对研究范围、资源配置、项目管理有几乎绝对的自由决定权。项目主管在项目执行期间，仅需在预算范围内指导研究，在年度会议上提交技术进步报告，并在项目终结时递交终结报告。
其次，建立分阶段、多元化的经费拨付动态约束机制。一方面是动态聚焦研究目标，实现经费拨付与项目方案优化同步。美国DARPA项目是分阶段进行的，研究组内部每周有讨论会、子系统每月举行碰头汇报会、每季度还有联席会议，在每季度的联席会议上，项目经理人会听取各个研究组的汇报，根据每个研究组汇报的情况，可以当场砍掉或新增子项目，也可以当场修改各个项目组的预算。通过定期的讨论、汇报会议，DARPA保证了每个项目有条不紊地推进。项目经理可以随时吸纳更新的技术方案，只要新方案优于现有方案，且更有利于项目目标的实现即可。另一方面，制订可行的信息披露机制，实现分阶段研发结果与经费兑现比例同步。在推进过程中DARPA具有相对成熟的信息发布、信息搜集和信息处理机制，营造出全方位立体透明的环境，为项目的竞争模式提供了保障。欧盟“地平线2020计划”项目则建立了“按需核拨”经费管理机制，科研项目一般分为预付款、一次或多次中期拨款以及余款拨付，项目承担单位需定期通过系统提交技术报告、财务报告和拨款请求，经欧委会审定后才能获得拨款。为保证项目按进度顺利完成，欧盟还制定了“预扣保证金”机制，即预拨第一笔资金时，一次性扣除总经费的5%作为保证金，余下的拨给项目承担单位。项目到期后，根据项目验收结果、资金拨付情况和报销情况，按照“多退少补”的原则给予保证金返还或扣除。
再次，构建与包容性创新相匹配的科研经费使用机制。一方面是将对资助对象的信任与经费使用权限直接挂钩。德国莱布尼茨奖为减轻获奖者的奖金管理负担，将奖金以“信任预支”的方式支付，由德国科学基金会（DFG）代为管理，获奖者在经费的使用上有绝对的自由，可以按照自己的意愿和兴趣开展研究，拓展新的研究领域或开展一些高风险的研究，科研计划完全由他们自己设计。获奖者在奖金的使用上也有很大的灵活性，随时随地可以动用奖金，无需经过长时间申请，这使得获奖者能把所有的精力和时间用于研究工作。另一方面，在既定约束条件下最大化给予资助对象自由使用空间。莱布尼茨奖获奖者也可以用奖金雇佣优秀科学家在其麾下工作，壮大自己的研究队伍。莱布尼茨奖在总经费中实行项目总包干津贴，该经费随每次资金的调用按比例支付，仅限高等教育机构或研究机构在遵守法律规定的情况下决定如何使用。各个机构将其纳入一般预算中，使用中全程透明，且必须与“加强研究，特别是大学的研究”的总方案的目标相一致。
探索符合国情的科研管理模式
科研经费是新型科研项目管理的关键环节之一。近年来，随着“放管服”改革不断深化，我国在科研经费评审、分配、监督等方面都进行了积极探索和实践，取得了显著成效，然而我国科技发展仍处于追赶阶段，要想在国际重要科技领域取得率先发展，还需要不断完善政府科研资助体系，去借鉴国外科研管理经验的过程中逐步形成富含本国特色的科研管理范式，推动科技更快发展，取得更多创新成果。基于此，为加快构建我国新型项目经费管理机制，建议从以下几方面着手：
一是构建以专业机构和职业经理人为支点的项目组织体系。借鉴美、日科研项目管理经验，培育高素质项目管理专业机构，在人事安排、薪酬制度设计等方面给予负责人更大的权利，增加组织运行的自主性和灵活性。以专业机构为平台，采用常任专职、常任兼职、聘任专职、聘任兼职等灵活方式吸引一流科学家和知名企业管理人员作为科研项目管理专业人员。对项目管理专业机构和人才团队充分赋权，尤其要赋予其在项目决策、投资、推进和退出方面的权利，使其基于自身声誉和自我实现，更好地管理科研项目。
二是建立绩效导向下的全程动态经费拨付机制。坚持以目标和结果为导向，对科研项目采取分阶段资助方式，若项目完成阶段任务目标，即按照约定的金额拨付经费，未完成任务目标，则没有经费支持。通过分阶段经费支持的引导作用，激发创新主体的积极性和主动性，促进项目承担方与项目需求方目标紧密结合，降低项目失败的风险，促进科研经费的高效利用。
三是探索包容性创新与有效约束之间适度平衡可行路径。一方面，进一步加强科研诚信管理，围绕“揭榜挂帅”“赛马制”等新型科研项目组织管理模式，开展政策梳理与调研，查找现有监督管理规范与新型项目资助方式和组织方式间的矛盾差距，明确新型科研项目监督审计的内容、环节、方式等，尽快出台科研经费管理改革新形势下的监督管理操作细则，探索符合科研经费管理改革趋势的监管制度环境。
另一方面，充分利用信息化手段推动科研经费全流程监管方式，以科技项目资金监督检查数据为基础，探索利用大数据信息，综合科技管理部门产生的监督管理政府数据和其他相关行业管理部门或社会管理部门产生的监督管理社会数据，从机制上利用数据信息精准预防科研经费使用信用风险，提升科技监督工作的精准性及经费监管能力。进一步加大新型项目的推广范围和探索力度，对于成功揭榜、完成效果好且对相关领域发展具有重要意义的项目，可建立“优秀揭榜奖”“优秀帅才奖”等对揭榜单位、挂帅人员、发榜单位予以表彰，并加强宣传，树立典型与标杆。
来源： 科技日报
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